粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
研究助理：贺晨、牛琴
摘要
一季度，全国一般公共预算收入62037亿元，同比增长8.6％；全国一般公共预算支出63587亿元，同比增长8.3％。一季度，全国政府性基金预算收入13842亿元，同比下降25.6％；土地出让收入11958亿元，同比下降27.4％。全国政府性基金预算支出24787亿元，同比增长43％。
1、一季度财政收入增速较好，源于经济开局良好、大宗商品上涨的价格因素、缓税收入集中缴纳入库等。节奏上主要是1-2月打下的基础；3月受疫情反弹和经济下行影响以及部分税种入库的时间错位，3月一般公共预算收入增速仅为3.4％，较1-2月大幅回落7.1个百分点；疫情对财政的冲击将在二季度逐步显现。
2、一季度税收占一般公共预算收入的比重为84.5％，财政收入质量保持较高水平。部分地区多渠道盘活闲置资产，以及能源价格上涨带动专项收入增加，非税也有增长。
3、分税种看，能源价格上涨、贸易高景气度、严监管下个税补交带动一季度资源税、进口增值税消费税和个人所得税分别增长94.2％、24.2％和16.5％。但在疫情反弹和高基数背景下，3月个人所得税（-51.3％）、国内消费税（8.6％）、增值税（-4％）等增速大幅回落。
4、分省份看，已公布数据的21个省份中有19个省份一般公共预算收入正增长，其中山西（51.4％）、新疆（45.9％）、陕西（34.2％）等资源型省份增速较高。
5、房地产市场低迷导致土地出让收入大幅下降近三成，土地和房地产相关税收增速仍较低迷。一季度商品房销售面积和销售额同比下降13.8％和22.7％，契税同比下降22.4％。在地方政府推地节奏放缓、房企拿地偏谨慎等多重因素叠加下，一季度土地市场维持低温态势，土地出让收入同比下降27.4％。
6、财政支出端已明显靠前发力、进度明显加快，基建支出增速上升，成为拉动经济的重要力量。其中，一季度一般公共预算支出同比增长8.3％，显著高于2020-2021年同期两年平均增速的0.1％，交运、农林水等基建支出增速高于整体增速。从支出进度上看，一季度完成全年预算支出的23.8％，为近三年最高值。同时，在专项债加快发行使用背景下，一季度政府性基金支出同比43.0％，不仅大幅高于2021年同期的-12.2％，也高于2021年的全年增速-3.7％。上述努力体现在一季度基建累计同比增长10.5％，较2020-2021年同期两年平均增速提高7.5个百分点。
7、下阶段财政形势：二季度经济将面临更大下行压力，叠加大规模留抵退税政策、延续部分税收优惠政策执行期限，财政收入增速或进一步下行，而土地出让收入大概率延续负增长，地方政府实际可支配财力受限；同时抗疫和纾困支出加大支出规模，地方政府尤其是基层政府的收支平衡难度较大，要给予充分的转移支付。
8、在当前需求收缩和预期低迷的形势下，货币政策对经济的作用相对有限，集中体现在宽货币难以转化为宽信用；此时，财政政策的减税降费和退税有利于提高抗风险能力，扩大支出有利于提高基建增速，扩大总需求，因此财政将发挥更大作用。但是，也要防止“一切风险集中于财政”的倾向，综合施策解决微观主体面临的困难。
风险提示：疫情反复、经济恢复不及预期
正文
一、大宗商品上涨对一般公共预算收入贡献较大，土地出让收入大幅负增长，疫情对财政的冲击将在二季度体现
总体来看，一季度我国财政收入实现平稳开局，但主要是前两个月打下的基础，3月受国内疫情多点散发的影响，经济下行压力加大，财政收入端受到明显冲击、支出端靠前发力。
第一，受1-2月经济增长超预期、大宗商品价格高位波动以及缓税收入集中缴纳入库的等因素带动，一季度一般公共预算收入恢复性增长，实现平稳开局；但3月以来疫情反复的负面影响逐渐显现，3月一般公共预算收入增速快速回落。经济与财政是一体两面的关系。受到疫情相对稳定消费回升、“稳增长”政策靠前发力带动基建和地产投资上升、外需支撑出口高增三方面因素支撑，1-2月经济超预期好转。同时，受到俄乌局势、海外疫情再爆发等供给冲击影响，大宗商品价格仍持续高位，1-2月PPI同比分别为9.1％和8.8％。此外，2021年第四季度制造业中小微企业延缓缴纳部分税费，陆续在2022年初申报缴纳入库，进一步带动财政收入回升。
但3月以来，受国内疫情多点散发影响，实体经济下行压力与预期低迷交织，财政收入恢复进程亦受到影响。一季度一般公共预算收入同比增长8.6％，较1-2月下降1.9个百分点；其中，3月一般公共预算收入同比增速仅为3.4％，较1-2月回落7.1个百分点。
第二，从财政质量看，一季度税收占一般公共预算收入的比重为84.5％，财政收入质量整体保持较高水平，但3月以来税收收入增速由正转负，非税收入加速增长，财政质量边际下降。一季度税收收入达到52452亿元，同比增速为7.7％，低于非税的14.2％。其中，3月税收收入同比增速-0.2％，较1-2月大幅回落10.3个百分点。受到部分地区多渠道盘活闲置资产，以及能源价格上涨带动石油特别收益金专项收入、矿产资源专项收入等增加较多，3月非税收入加速增长14.9％，拉动一季度非税收入同比增速达到14.2％，较1-2月加快0.5个百分点；非税收入占一般公共预算收入的比重为15.5％，较1-2月提高3.8个百分点。
第三，分省份来看，大部分省份一般公共预算收入实现正增长，其中山西、新疆、陕西等资源型省份一般公共预算收入实现较高增速。截至4月21日，21个省份公布一季度财政收支数据，有19个省份一般公共预算收入实现正增长。其中，受益于大宗商品价格维持高位，山西、新疆、陕西等资源型省份一般公共预算收入增速较高，一般公共预算收入增速分别达到51.4％、45.9％和34.2％。
第四，分税种来看，能源价格上涨、进出口贸易高景气和严监管下个税补交带动一季度资源税、进口增值税消费税和个人所得税高增。但在疫情冲击下，3月个人所得税、消费税、增值税等增速大幅回落；土地和房地产相关税收边际企稳、但整体仍旧低迷。一季度个人所得税、进口增值税消费税、资源税同比分别为16.5％、24.2％和94.2％，显著高于税收收入整体增速的7.7％。3月受疫情冲击影响及高基数影响，个人所得税、国内消费税、增值税增速分别为-51.3％、8.6％和-4％，较1-2月分别下降98.1、10.1和10.1个百分点。土地和房地产相关税收仍较低迷。3月契税、土地增值税同比分别下降17.3％％和增长25.7％，增速较1-2月分别提高8.5和27.1个百分点。
第五，财政支出靠前发力、进度明显加快，主要源于“需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力”下，上半年稳增长压力较大。财政平衡短期稳增长和中长期改革，民生支出有保障、基建支出保持较高增速。一季度一般公共预算支出同比增长8.3％，显著高于2020-2021年同期两年平均增速的0.1％。从支出进度上看，一季度完成全年预算支出进度的23.8％，为近三年最高值。其中，一季度民生相关（教育、社会就业和卫生健康）的支出接近2.7万亿元，占总支出比重为41.9％，略低于2021年同期的42.4％，但仍处于有数据以来的较高水平，反映我国财政支出从基建转向民生的中长期趋势。一季度基建相关（城乡社区、农林水、交通运输支出和节能环保）的支出达到1.36万亿元，同比增长8.4％，较2020-2021年同期两年平均增速提高18.7个百分点，与适度超前开展基建相关。相应地，一季度基建累计同比增长10.5％，较2020-2021年同期两年平均增速提高7.5个百分点。
第六，支出端压中央保地方，推动财力下沉，地方支出占比大幅提升，创2009年同期以来新高。在财政紧平衡态势下，中央部门带头过紧日子、压减自身支出，增加对地方转移支付的规模，推动财力向困难地区和欠发达地区倾斜，支持地方“三保”。一季度中央一般公共预算支出同比增长4.5％，仅占全国财政支出的10.7％，创2009年同期以来的新低。地方一般公共预算支出同比增长8.8％，在全国财政支出中占到89.3％。
第七，受土地市场低迷的影响，土地出让收入大幅走低，拖累政府性基金预算收入。2021年下半年以来，商品房销售和土地市场降温明显，尽管四季度以来房地产相关政策有所松绑，但受居民预期转弱影响，商品房销售仍然低迷。一季度商品房销售面积和销售额同比分别下降13.8％和22.7％。在地方政府推地节奏放缓、房企拿地偏谨慎等多重因素叠加下，土地市场维持低温态势。一季度政府性基金预算收入同比下降25.6％，其中，国有土地使用权出让收入同比下降27.4％。分省份来看，由于一季度已披露政府性基金收入的省份较少，采用1-2月数据来看，15个省份中有14个省份1-2月政府性基金收入负增长，其中内蒙古、云南、吉林1-2月政府性基金收入分别为-70.3％、-69.8％和-59.6％。伴随调控政策边际放松，热点城市陆续启动新一轮集中供地，二季度整体土地出让收入大概率仍然延续负增长，但降幅可能收窄。在区域分化加重的背景下，部分中西部地区土地财政下行压力可能进一步加大。
第八，在专项债发行进度加快以及去年低基数的双重影响下，政府性基金支出进度加快。在专项债加快发行使用背景下，一季度政府性基金支出同比43.0％，不仅大幅高于2021年同期的-12.2％，也高于2021年的全年增速-3.7％。开年以来，专项债发行使用加快，一季度新增专项债共发行12981亿元。其中，提前下达额度累计发行1.25万亿，完成提前下达额度的86％；各级财政部门累计向项目单位拨付债券资金8528亿元，占已发行新增专项债券的68％。
二、短期来看，二季度财政收入增速或进一步下行，加剧财政紧平衡态势，需关注疫情对基层财政冲击的风险
短期来看，疫情影响未充分显现，二季度经济或面临更大下行压力，叠加大规模留抵退税政策、延续部分税收优惠政策执行期限，财政收入增速或进一步下行、加剧财政紧平衡态势。需在保障支出力度对冲经济下行压力的同时，关注地方财政风险。
一方面，国内多地爆发的疫情影响尚未在3月数据中充分显现，二季度经济或面临更大下行压力，致使财政收入进一步放缓。一是疫情冲击或集中在4月乃至二季度。若疫情反弹和严格防控持续，工业生产和出口将受到更大冲击。二是房地产惯性下滑势大力沉，房地产销售和投资过快下行，进一步加大经济下行风险。同时，房企拿地意愿低迷，土地财政持续承压。三是当前经济需求收缩和供给冲击将加剧预期转弱，居民和企业的消费、投资意愿低迷，市场信心不足，导致需求进一步收缩，形成恶性循环。
另一方面，1.5万亿元的大规模留抵退税政策自4月1日起正式实施，叠加延续部分税收优惠政策执行期限，短期内将进一步加剧财政紧平衡的态势。国家税务总局19日发布数据显示，4月1日至15日已有4202亿元留抵退税款退到52.7万户纳税人的账户。其中，小微企业是受益主体，已获得退税的纳税人中，小微企业51万户，占比96.8％，涉及退税金额2422亿元，占比57.6％。事实上，小微企业作为本轮留抵税退的优先安排对象，存量留抵税额将在6月底前一次性全部退还、增量留抵税额足额退还，将持续加大二季度财政收入下行压力。
总体来看，二季度财政收支矛盾将加剧，部分地方政府收入增速或大幅下降，但同时防疫和纾困支出增加，减收增支加大基层财政压力。
在当前时点下，财政既要对冲经济社会风险，更要确保自身风险可控；既要发挥财政逆周期调节的总量调节功能，更要发挥结构性改革的作用，在多重目标下行走：实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡。
一是中央财政需继续加大对地方转移支付力度，推动财力向市县基层下沉，避免地方因财力不足而在支出力度上打折，兜牢“三保”底线。
二是加快发行专项债，加大对优质项目的投资力度，扩大有效投资，尽快推动基建投资靠前发力，对冲需求收缩尤其是房地产下行和消费不振的形势，同时扭转低迷的预期。
三是积极落实好减税降费和退税的政策，落实好缓缴社保费，改善现金流，提高市场主体抗风险能力。但在着力扩大减税降费力度的同时，要注重精准发力，聚焦中小微企业纾困、制造业高质量发展和科技创新等领域。
四是对弱势群体发放失业补助金、临时生活补助，兜底社会保障和民生，确保社会稳定。
三、从中长期看，财政政策将进一步从幕后转向台前，充分发挥其在国家治理和宏观调控中的作用
当前全球经济低增长、低通胀、低利率和高债务的“三低一高”格局可能发生改变，90年代以来低通胀格局的底层逻辑正逐步发生结构性变化，中长期通胀中枢水平将有所抬升。从短期看，当前俄乌冲突、疫情反复等供给端冲击推动全球主要经济体出现高通胀，美国通胀更是创四十年来新高。从中长期看，90年代以来推动全球低通胀的和平红利、经济全球化红利、人口红利、环保成本红利四大因素逐步消失：一是地缘冲突的长期化导致安全成本上升，军费开支和战争融资产生滞胀效应；二是逆全球化导致贸易成本上升，产业链本土化阻碍比较优势的发挥；三是人口老龄化导致劳动力成本上升；四是碳中和导致上游原材料成本上升。
在全球货币政策进入加息周期的背景下，财政政策的重要性将不断提高，要处理好四对关系。一方面货币政策在对冲经济下行压力将有所掣肘，在部分高通胀时期甚至不得不被动收紧；另一方面，经济中的需求不足往往伴随预期转弱、储蓄率提高，出现货币政策难以提振有效需求、向实体经济的传导路径受阻等问题。在此背景下，作为国家治理的基础，财政政策将进一步从幕后转向台前，服从和服务于国家重大战略，稳定宏观经济运行，支持新发展格局构建，提高发展的安全性，防范化解风险。
一是厘清政府与市场关系，深化国家体制、行政事业单位改革，强化绩效管理，简政放权。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，才能激发经济活力，避免一切风险集中于财政。但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如加快建设全国统一大市场、破除地方保护主义、放开市场准入、改善营商环境、提高就业的吸纳能力等，否则改革将导致新的社会群体性问题。
二是调整中央与地方关系，并推动省以下财政体制改革。一方面，要划分中央和地方事权和支出责任，上收部分事权到中央，减轻地方政府事权和支出责任。另一方面，需清晰界定省以下财政事权和支出责任，厘清省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度。比如加快基本公共服务领域省与市县支出责任划分改革，上收部分公共服务事权至省级统筹；提高市县税收收入增量分成比例等。4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，省以下财政体制改革有望加速推进。
三是协调短期稳增长和中长期改革的关系。财政支出从基建到民生的转变是未来方向，但是短期内仍要稳增长。未来财政政策在支出端仍需要保持对经济必要的支持力度，保障重大项目落地，并推动新型基础设施建设投资。“十四五”规划指出要“适度超前布局国家重大科技基础设施，提高共享水平和使用效率”，重大工程项目聚焦科技创新、基础设施、生态环境建设等领域。在此背景下，为达到适度稳增长与助力构建新发展格局的双重目的，财政政策应用足可用空间。
四是协调减税降费与财政可持续性的关系。减税降费不是万能的，经过连续多年的大规模减税降费，减税降费的边际效应递减，且会导致政府宏观调控能力下降，财政形势将更加严峻。以税收收入/GDP衡量宏观税负，当前我国宏观税负已处于国际较低水平，不宜再推出大规模减税降费。财政政策要从大规模的收入端减税降费转移到支出端发力，要从数量规模性减税降费转到效率效果型减税降费。此外，减税降费要与税制改革结合起来，比如推动房地产税试点，提高资源税、扩大消费税的税目覆盖高端服务业等，即通过对部分税种结构性加税来促进高质量和绿色发展、促进共同富裕、激发市场主体和地方政府的积极性。
本文源自金融界
