深圳市城市更新办法实施细则(深圳市城市更新实施办法最新)

以往由征转地历史遗留问题用地上的建设存在利用效益低下、基础设施薄弱的特点。土地整备新模式有望“让深圳有更多收益和土地支撑城市进一步发展，多中心化亦有新前景”

城市更新和土地整备都属于城市对存量土地的二次开发模式。但二者在开发对象、开发主体、开发协调过程等方面存在一定的差异。图为通过多种方式保障土地供应的深圳南山区建设发展初期景观。《财经》记者 焦建/摄
文｜《财经》记者 焦建
编辑｜苏琦
3月29日，旨在加大用地供应、推进城市可持续发展的《深圳市土地整备利益统筹办法》（下称《办法》）征求意见稿全文由该市规划和自然资源局官网发布。其所提出的一系列创新性土地“保供”思路，正在当地产学等各界引起高度关注。
作为一线城市中“缺地”最为严重的城市，对于一直通过土地二次开发“辗转腾挪”为产业及城市发展提供空间的深圳来说，由征转地历史遗留问题用地上的建设存在利用效益低下、违法建筑多、基础设施薄弱的特点，是深圳深度城市化和空间转型的发展重点。
以此角度解析：涉及多项专业细节的《办法》意味着其正酝酿对存量土地如何高效利用进行一系列新探索及调整。有利于推进连片成片整备、有利于国土空间规划建筑功能结构的优化调整，是《办法》在政策评估方面提出的展望。如能其能转化为正式政策并实施，或将成为一项既有深圳本地特色、亦有望给其他缺地城市低效用地再开发提供经验的有益尝试。
就前者即深圳的“探路者”角色而言：2020年10月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025）》，对深圳盘活存量低效工业用地提出了改革要求。综合改革试点权使深圳在探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题等方面的探索步伐有望加大。
对于同样具有面临存量用地难以高效利用的全国其他城市而言，《办法》的起草说明中也指出：《办法》在土地供应、收益分配、规划调整、历史遗留用地问题处理和机制建构等方面进行了有益探索，为其他城市提供可复制、可推广的存量低效用地再开发“深圳经验”。
“土地整备方式将要超越大热了十多年的城市更新方式，成为深圳土地二次开发浪潮中的排头兵。”研究深圳土地问题多年的中国城市经济专家委员会副主任宋丁则对《财经》记者解析称。
新模式稳定上升
对于深圳来说，多年来“缺地”背景下保障土地供应的核心方式是针对存量土地进行二次开发，基本以三种模式推进，即城市更新、土地整备和棚户区改造。在宋丁看来：过去十多年来深圳一直以前者为主，第二、第三种模式为辅。
从政策推进角度看：2009年10月，深圳颁布了第一部《深圳市城市更新办法》，并在稍后推出了《深圳市城市更新办法实施细则》。2021年3月，集多年经验积累形成的《深圳经济特区城市更新条例》实施，成为这项工作的核心性指南。
截至2021年12月31日的相关数据显示：该市纳入城市更新计划公告项目982个，其拆除用地面积8316.76公顷；其中专规批复项目622个，计容积率建筑面积18109.55万平方米；实施主体确认项目470个，占地面积3456.84公顷。
在历经多年发展后，相关计划审批数量的下降，意味着深圳城市更新工作亦由增量转向存量发展。在此过程中，一系列与拆迁补偿及开发周期长等有关的“硬骨头”，亦使得主要由开发商推进的相关项目面临着开发周期长、成本居高不下等棘手局面。
在此背景下，原本居于次席的土地整备模式，则呈现出了稳定上升的发展态势。以截至2021年底的数据进行对比：土地整备落实土地面积共7327.54公顷，仅比城市更新落实面积少了不到1000公顷。
作为探索新改革的动力之一，根据《深圳市国土空间总体规划（2020-2035年）》（征求意见稿）提出的规划：深圳将进一步提高居住用地和公共服务设施用地占比，适度减少商业服务业用地比例。在此过程中，深圳亦为其提出了清晰的目标：全市以城市更新、土地整备、旧住宅区改造为主导存量低效用地再开发规模不少于170平方公里。
“土地整备作为盘活存量用地、促进空间结构调整和实现城市功能优化的重要手段，亟需通过政策创新加强国土空间规划实施。”上述文件指出。
整体而言，城市更新和土地整备虽都属于对存量土地的二次开发模式，均旨在提高土地的利用效率。但其在开发对象、开发主体、开发协调过程等方面存在一定的差异。
为解析一系列差异，则应简单溯及土地整备的政策源头：2015年，在该市坪山区南步、沙湖社区整村统筹试点的基础上，依托2012年部省联合批复的《深圳市土地管理制度改革总体方案（2012-2020年）》，深圳出台了《土地整备利益统筹试点项目管理办法》（深规土〔2015〕721号）。
经过三年政策试点实践，通过对留用土地核算规则、规划容积核算规则、地价测算规则等进行优化，2018年深圳又修订出台《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号，下称“6号文”）。
在深圳市城市更新和土地整备的“十四五”相关规划中，为保障产业及住房用地，深圳亦提出了不断完善更新整备相关政策的规划想法。
其提出的相关目标是：为落实示范区实施方案的总体要求，不断深入探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，加快建立以产权为核心、利益共享为原则、实施为导向，更系统、更融合、更精准、更公平、更可持续的新一代更新整备政策体系。
探索权益平衡
深圳现行的一系列政策所提出的利益核算规则可能带来的土地二次开发收益的不平衡，需要进一步修改完善以更好推进高质量土地整备工作。
此外，“虽然‘6号文’实践取得了一定成效，但是新形势对创新土地整备利益统筹政策也提出了新要求。”《办法》的相关起草说明指出。
例如，在深圳现行土地整备利益统筹政策中，主要盘活的是原农村集体经济组织继受单位实际掌控用地。但深圳还有大量国有已出让用地、已征未完善出让手续用地等其他类型低效用地未纳入利益统筹政策范围。
以适用对象为例：“6号文”旨在保障外环高速等公共服务设施、城市基础设施用地等。在其基础上，《办法》将政策对象扩大到各类产权的存量低效用地，包括原农村集体经济组织继受单位实际掌控的合法用地和未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等，实现政策对象全覆盖，有利于推进各类存量低效用地的开发。
“这些土地的存量面积并不小，如果闲置其实是一种很大的浪费。但多年来因为缺乏相关办法，所以推进相对缓慢。”深圳的一位土地政策研究人士指出，“《办法》可以通过解决历史问题来加速土地利用，意义不小。”
《办法》提出的一种新的方式是：“土地整备利益统筹属于存量低效用地再开发的一种方式，在土地管理方面与新增土地有所不同。为落实《综合改革试点》关于创新土地供应方式的要求，充分保障不动产权益人财产权利和合法权益，本办法提出留用土地可以通过协议方式出让给不动产权益人或符合条件的市场主体。”
“与之前的土地整备政策和城市更新项目相比，新的土地整备政策对于留用地主要以住宅用途为主导。这种方式能够较大的提升集体或社区参与土地整备的积极性，地产商参与土地整备项目的积极性也会提高。”世联行首席顾问董极对《财经》记者解析称。
此外，为提高针对性及防止过度适用，《办法》提出：涉及历史建筑、历史风貌区、不可移动文物、古树名木等的要严格遵守相关规定，严禁擅自拆除历史建筑、历史风貌区、文物等历史文化资源，严禁擅自砍伐或迁移古树名木，防止大拆大建。
在此基础上，《办法》所推进的土地整备方式，亦被宋丁解析为，“对土地缺乏的深圳来说，土地整备更具备通过新的综合改革形成更显著的土地节约集约利用格局的条件，也更有可能获得更高的经济效益和社会效益。”
例如，在深圳多年的土地更新实践中，因为主要由地产商等主体进行协商推动，谈判过程的多轮博弈带来的成本上升及周期变长，是这种模式推进速度逐渐降低的一个重要原因。
再例如，按照相关行业人士为《财经》记者提供的近年相关统计数据显示：城市更新的单个项目普遍在7万平米左右，而通过土地整备模式推进的项目面积则在30万平米左右。后者的大规模会给规划及项目推进带来益处。
在董极看来，这亦往往会带来的连带收益是：城市更新模式中的获益有一部分返还给了项目推进主体。而土地整备则会让政府有更多的收益和土地去支撑城市的进一步发展，例如以产业及城市发展需要去增建公共基础设施等。“在这一过程中，深圳的多中心化发展亦有了新的前景，比如在更多的区里面布局更优质的学校、医疗资源等，破除以往的单一中心化发展障碍。”
“此外，政府手里掌握了更多的可供工业发展的土地，对于其产业升级的保障也有了新的腾挪空间，例如可以给支持性的行业定向提供土地。这其实也是《办法》比较根本性的一种政策内涵。”董极称。
权益的平衡，则有较大可能是《办法》在征求意见并形成土地整备新模式正式政策后在实施阶段中的核心要点之一。在这一过程中角色相对积极的政府将发挥哪些作用及与市场主体如何互动，亦备受关注政策的各方人士关注。
例如，《办法》亦改变了“6号文”所提出的“先核算留用土地规模、再核定留用土地功能，最后计算留用土地开发强度”的方法，确立了“先核算留用土地规划容积，再确定留用土地容积率，最后计算留用土地规模”的规则，以促进不同土地整备项目之间的利益平衡，建立更公平的土地整备利益分配机制。留用土地规划容积由权益容积、配套容积和共享容积三部分构成。
此外，《办法》亦基本延续“6号文”关于土地整备项目实施方案、土地整备单元规划的管理要求，但在搬迁补偿协议签订、实施监管协议签订、留用土地出让等环节对“6号文”进行了优化。
在利益协调方面，《办法》提出项目坚持以权益为核心，按照规划统筹、公益优先、利益共享、公平公正的原则，核算各类存量低效用地应补偿的权益容积，实现政府、不动产权益人、市场主体等多方共赢，推动各类存量低效用地盘活和集中连片土地整备。
例如，在搬迁谈判和搬迁补偿协议签订方面，三种补偿方式包括：一是不动产权益人自行搬迁，二是引入市场主体搬迁，三是由区政府组织搬迁。允许在项目实施方案及土地整备单元规划审批通过后，由不动产权益人或区政府引入市场主体开展搬迁谈判、搬迁补偿协议签订等工作，其中由不动产权益人引入市场主体的应经区政府确认。
“以往通过城市更新推进的土地二次开发过程中，之所以可能会在一些地区产生‘一夜暴富’、‘少劳多获’现象，主要是因为利益切块存在一定不合理因素。通过新的核算方式推进土地整备，利益的分配或将更加平衡与可持续。”前述研究人士称。
《深圳市土地整备利益统筹办法》（征求意见稿）全文链接：http://pnr.sz.gov.cn/xxgk/gggs/content/post_9651988.html