地方两会预算报告纷纷如期揭开神秘面纱，已经公布报告的省份皆大幅下调财政收入目标。在财政收支压力进一步增大的同时，地方政府创新财政投入方式——PPP(政府与社会资本合作模式)则成为地方财政“四两拨千斤”的新宠，首次被多省写入预算报告。《新理财》特整理一组本刊近期PPP专题报道，以飨读者。
PPP不仅是一种融资、筹资机制的创新，更是一种管理机制的创新。如今，随着社会各界对于PPP探索的持续深入，PPP在全面深化改革中渐渐发挥出更多作用。
中国财政学会公私合作研究专业委员会会长贾康表示，在当前我们讨论PPP机制创新，以应对公共事业发展中的资金压力，应对中国城镇化、老龄化等等这些重大挑战的同时，我们还应该充分注意到PPP直接呼应了十八届三中全会在现代市场体系运行的产权基石方面的制度创新，即PPP为我们打开了如何在法治的取向下，进一步发展混合所有制的重要渠道。
PPP与混合所有制有怎样的内在联系?甘肃省银川市自来水总公司的股权转让与增资项目案例或许能给我们一定的启示。
PPP搭台混合所有制
在12月1日举办的中国PPP沙龙上，记者了解到银川自来水总公司的股权转让与增资项目是银川市“两水”改革项目之一。2008年11月，银川市委、市政府提出对银川市自来水总公司和污水处理有限公司进行旨在盘活国有存量资产，提高市政公用设施运营效率、引入先进的现代化管理经验的市场化改革。
以当时的银川市自来水总公司为例。在2008年底总资产约为5.5亿元，负债3.3亿元，资产负债率接近62%，确实已到了必须要做出改革的地步。最终，经评估审计确认，改制后的银川市自来水有限公司总资产为12.1亿元，净资产为8.8亿元。
其中，按照银川自来水总公司的股权转让与增资项目计划安排，银川市自来水公司出让43.21%股权，另要求投资人增资1个亿，公司净资产由8.8亿元增加到9.8亿元，投资人的股权由43.21%增加到49%，对应的所有者权益额为4.8亿元。
另外，该项目经由银川市国资委和投资人按照《合资经营合同》设立合资公司，银川市政府授权建设局授予合资公司市内三区的特许经营权，由银川市下辖的永宁、贺兰和灵武市政府授予“两县一市”特许经营权，合资经营银川市所辖的“三区、两县、一市”供水业务。
2009年底和2010年初“两水”项目同时面向国内外企业招标。但是当时受到全球性金融危机的影响，水务业内的企业资金链紧绷，参与度不高。加之受当时“外资收购风波”的影响，此前一些城市的水务项目高溢价转让在业内引起了热议和争论，政府对水务项目尤其是供水项目引进外资心存疑虑，对股权转让坚持由政府控股。
最后，中铁一局集团和天津创业环保联合体中标了银川的自来水股权转让与增资项目。“这是一个典型的政府与社会投资人合作经营的PPP项目，同时也是典型的混合所有制改革。”大岳咨询有限责任公司总经理金永祥称，因为中国的情况是只要投资方不是当地政府的企业，那么对于当地政府来讲就是外资，所以这个项目从银川市政府的角度来看，就是典型的PPP项目。而从项目的持股结构来看，最终银川市政府持股51%，中铁一局持股49%，所以又是一次混合所有制改革。
“混合”始末
如今，银川自来水总公司的股权转让与增资项目已经运营四年。投资方中铁一局集团水务事业部副总经理盖芸在总结该项目取得的成果时称，一方面政府累计盘活了10亿元的国有存量资产，实现了14%的增值，其中当地政府获得的4亿现金，有效地保证了其他基础设施建设的稳定推进。另一方面，投资人中铁一局向合资公司注入资本金1亿元、公积金2亿元，有效改善了合资公司的资产负债结构，降低了财务成本。
盖芸称，初期接触此项目时，投资方中铁一局认为该项目投资回报的不确定因素很多。主要体现在运营成本高、效率低、人员安置难度大、投资人不控股难以有效控制合资公司经营管理等企业改制重组合资经营项目中的一些常见困难。
毕竟地方国企进行体制机制转换，建立现代企业制度的转型中风险与机遇是并存的。这些困难最后在合同商签中，根据项目特点反复沟通权衡利弊，对于相关细节都做了合理的处理。据了解，因为涉及的约定事项比较多，既有公司的并购重组、合资经营交易的内容，又有特许经营权约定投资人排他性的独家经营权等内容。整个协议谈判从2010年3月份开始，前后历时6个月才完全敲定。
根据盖芸的分析，记者总结了国企改制重组合资经营公司实现体制机制转变的重点和难点主要体现在，第一，政企关系的界定。该项目代表政府主要责任部门的合同方分别是国资委和建设局。前者负责属于资产管理范畴、有关资产转让、合资经营、合资公司治理以及员工安置等内容的合同签订，例如《资产转让与增资协议》、《合资经营合同》及《合资公司章程》等。后者负责属于行业管理的范畴，有关供水特许经营权的授予和监管协议的签订。
多方的利益群体直接触及到合资公司的法人治理结构。最终双方约定合资公司的董事会由7名董事组成，双方各委派3名，职工董事1名，其中，董事长由国资委委派的董事担任。监事会是由三名监事组成，也是甲乙双方各委派1名监事，职工监事1名。
第二，原国有企业净资产的处理。盖芸称，由于所转让的目标公司的净资产额的评估审计时点是2008年12月底，而实际移交给合资公司的时间则是两年多以后。这期间自来水总公司经营发生的盈亏，均应该属于它的出资人国资委承担。
然而当地财政提出现金补缴上存在困难。盖芸称，考虑到政府还有一些在建的投资项目，建成竣工以后要转让给合资公司;此外，每年中央或自治区财政可能还会有专项补贴资金等。最终双方约定，因自来水公司亏损而减少的净资产，由甲方已获得的国家各类政策性资金或其他资产，在合资公司成立后五年内给予补足。如果5年后仍不能补足的话，通过调整权益比例等其他形式解决。“这相当于合资公司贷款替甲方补交了出资，由甲方按同期基准利率承担利息。此约定是投资人对于地方财政的体谅和让步。”
第三，双方利益的划分。双方约定，前五年合资公司的分红归投资方中铁一局所有。
第四，风险控制。盖芸称，虽然特许经营协定对于水价的调整做出了约定，在一定程度上控制了运营风险。但是，鉴于国家层面的水价形成机制还没有建立，落实起来尚存一定的不确定性。
问题犹存
从全国来看，以PPP模式进行污水治理的项目比较多，但是关于城市供水的市场化改革却少之又少。在金永祥看来，问题集中在自来水项目的两个不确定性，即价格和政府与市场的边界，因此国家为自来水项目的PPP创造一定条件，要使价格回归到与成本相对应的位置上。此外，合资公司内部要建立一个高效顺畅的体制机制。
金永祥称，对于银川的自来水公司市场化改革案例来说，它同时还是一个混合所有制的模型，必然会面临混合所有制改革中不可避免的政府文化和国有企业商业文化两者冲突的问题。他认为这是影响效率的关键所在。他认为，解决低效的问题还需要政府从转变观念入手，政府需要意识到引入商业资本，必须要履行契约精神，保护投资人权益。
盖芸也表示，合资公司董事和监事在内部管理层任职较多，所以内部人控制的问题时有发生，尤其是一些非经济因素的存在，也对法人治理结构的有效运行造成了影响。
此外，建纬律师事务所合伙人谭敬慧认为，PPP和混合所有制结合发展还要注意政策的灵活性，避免僵硬地做“一道杠”规划。她以英法海峡隧道模式举例称，该大隧道的特许经营年限是55年，建成之后却还是亏损，这时政策上特别放宽了特许经营年限，并给投资者一些其他承诺。
目前来看PPP连接混合所有制的制度创新案例并不多见，存在很多可探讨空间，如缺乏完善的法律体系，缺乏专门管理机构，风险转移目标模糊等。尽管如此，贾康认为应该认识到这样的制度创新所带来的包容性以及增长潜力。他称，从“狭义PPP”即特殊项目公司(SPV)角度来说，因其具有非常清晰的标准化股份制框架，参与各方的股权合在一起风险共担、利益共享，可见其本身就是混合所有制的具体形态。在此框架之下，政府能动调节加上市场主体自发调节的空间，并结合“供给管理”方面的政府作为，能够形成一个相对好的提升国家治理能力的方案。
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