今年的《政府工作报告》提出，国内生产总值要增长5.5%左右。这是高基数上的中高速增长目标。如何实现这一增长目标，本文从十个方面，分为上下两篇文章，对重点政府工作任务进行解读。
一、经济形势和政策取向
《政府工作报告》提出，2021年是党和国家历史上具有里程碑意义的一年。我国经济尚处在突发疫情等严重冲击后的恢复发展过程中，国内外形势复杂多变，风险挑战增多。这一年，我国开展了保持宏观政策连续性针对性、优化和落实助企纾困政策、深化改革扩大开放、强化创新引领、推动城乡区域协调发展、加强生态环境保护、着力保障和改善民生、推进法治政府建设和治理创新等工作，主要目标任务较好完成，“十四五”实现良好开局，发展又取得新的重大成就。主要包括：GDP增长8.1%，继续位居世界前列；城镇新增就业1269万人，超额完成任务目标；居民消费价格上涨0.9%，通货膨胀温和可控；进出口规模较快增长，国际收支基本平衡。此外，创新能力、经济结构、区域布局、改革开放、生态文明、社会民生、疫情防控等方面都取得积极发展成果，成绩得来殊为不易。
今年，我国发展面临的风险挑战明显增多。从外部来看，全球疫情仍在持续，对经济复苏的影响不可忽视。世界经济复苏动力不足，全球产业链供应链复苏尚不完整，供需矛盾较为突出。能源等大宗商品价格再度上涨并高位波动，主要经济体通胀持续升温。在这些原有挑战的基础上，地缘政治冲突加剧为全球经济带来了新的不确定性，国内外经济周期和政策周期不同步的趋势或将扩大。从内部开看，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。去年四个季度GDP分别同比增长18.3%、7.9%、4.9%和4%，下半年以来经济出现了明显的下行压力。在一系列稳增长政策陆续出台并靠前发力支持下，目前我国经济有所回暖，但扩内需仍相对迟缓，稳外需难度增大，中小微企业等市场主体还面临一定生产经营困难。因此，《政府工作报告》提出，今年要把稳增长放在更加突出的位置。
为实现稳增长目标，要坚持稳中求进工作总基调。按照《政府工作报告》要求，宏观政策要稳健有效，微观政策要持续激发市场主体活力，结构政策要着力畅通国民经济循环，科技政策要扎实落地，改革开放政策要激活发展动力，区域政策要增强发展的平衡性协调性，社会政策要兜住兜牢民生底线。要形成多方合力，各地区各部门要切实担负起稳定经济的责任，积极推出有利于经济稳定的政策，充分调动各方面干事创业积极性，着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，迎接党的二十大胜利召开。
二、经济增长
《政府工作报告》提出，今年国内生产总值增长5.5%左右。给出的解释为：考虑了稳就业保民生防风险的需要，并同近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接。我们认为，5.5%的增长目标，不仅符合技术上的连续衔接要求，但更在于具有必要性和可行性。
从连续性上看，近五年来，2017年和2018年的GDP增长目标为“6.5%左右”，2019年为“6%-6.5%”，2020年因疫情没有提出全年经济增速具体目标，2021年为“6%以上”，各年增长目标的下调幅度均没有超过0.5个百分点。今年经济增速比去年下调了0.5个百分点，既符合经济实体发展情况，又满足目标的相互衔接。
从必要性上看，第一，合理的经济增长水平是短期内实现新增就业、改善民生、国际收支平衡等发展目标的保障。第二，合理的经济增长是中长期实现共同富裕目标的前提，无论是与富裕水平直接相关的居民收入，还是乡村振兴、新型城镇化、消费升级等各个环节的发展，都必须要有一定的经济增长作为支撑。第三，合理的经济增长水平是防范化解潜在风险的需要。去年我国宏观杠杆率稳中有降，但企业杠杆率仍处于较高水平，部分地区财力和债务压力不小，为保持宏观杠杆率基本稳定，防范化解重大风险，有必要力争更快的经济增长。
从可行性上看，今年1月世界银行和国际货币基金组织分别预计今年我国经济增长5.1%和4.8%，我们认为预测整体偏悲观。今年5.5%目标的设定是在高基数上的中高速增长，虽然具有一定挑战，但通过付出艰苦努力仍有望实现。首先，我国经济韧性强、潜力大，长期向好的基本面没有发生改变。其次，各方面的积极政策是经济增长的有力支撑，在前期已经出台的政策作用下，部分经济指标已经出现改善迹象，经济景气度和市场预期有所好转。今年的《政府工作报告》进一步部署了保持宏观政策连续性，增强有效性，政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具，确保经济平稳运行等工作要求，跨周期、逆周期政策将持续为经济发展保驾护航。从另一个角度看，31个省区市都公布了今年的GDP增长目标，其中，超过7%的有2个，7%的有7个，6.5%的有7个，6%的有5个，5.5%的有8个，5%的有2个。对这些省区市按照去年实现的经济规模加权平均计算增长目标，得到的结果为接近6.1%，即使扣除统计核算中全国与地区之和的差异因素，全国GDP仍有望达到5.5%左右。
图131个省区市2022年GDP增长目标
数据来源：各省区政府工作报告，经作者整理。
三、就业
《政府工作报告》提出，今年城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内。从历史上看，2020年在疫情影响未提出经济增速具体目标的形势下，就业目标成为首要目标，当年新增就业人数目标定为900万人，2017年以来的其余年份新增城镇就业目标均为1100万人。今年新增就业人数目标保持了1100万人，连续多年维持这一目标从侧面上反映了我国面临着不小的就业压力。
图2城镇新增就业目标和实际完成情况
数据来源：Wind，经作者计算。
一方面，经济增速的回落或导致对就业的拉动作用下降。去年在我国经济取得8.1%的较高增速下，城镇新增就业1269万人，虽然完成了全年任务，但新增就业规模仍低于疫情之前2013-2019年各年水平。另外，从新增就业人数超额完成情况来看，去年超额完成了15.4%，为2009年以来的最低水平。今年经济增速将明显低于去年，经济增长对就业的拉动也有可能下降。
另一方面，就业结构和就业质量仍是需要关注的问题。今年高校毕业生规模首次突破千万人，预计达到1076万人，同比增长18.4%，明显高于2017-2021年的增速水平（分别为3.9%、3.1%、1.7%、4.8%和4%）。此外，我国拥有2亿灵活就业人员，这部分人群基数较大，一旦形成失业，将对收入、消费、民生等环节形成冲击。在经济增速回落背景下，这部分人群的稳岗稳就业的压力也不容忽视，要做好劳动保障等工作。
为实现就业目标，《政府工作报告》提出，就业优先政策要提质加力。一方面，要通过拓宽就业渠道稳就业，稳定市场主体，运用好财税、金融政策，清理取消对就业创业的不合理限制等，千方百计扩大就业。另一方面，要通过保障重点人群稳就业。加强对高校毕业生就业创业的支持，做好退役军人安置和就业保障，促进农民工就业，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。
四、物价
《政府工作报告》提出，今年居民消费价格涨幅3%左右。从历史上看，2015年后我国CPI走势相对平稳，CPI增长目标除了在2020年疫情期间设定为增长3.5%左右，其余年份均为增长3%左右。PPI增速却呈现更大幅度的波动，并在去年创下2003年有数据记录以来的新高。PPI与CPI走势的差异在一定程度上反映了价格从生产端向消费端的传导存在不畅之处。今年，要关注PPI在高位情况下向下游传导对CPI的影响。
图3物价目标和实际增长情况
数据来源：Wind。
从结构上看，CPI主要由食品分项和非食品分项构成，其上涨的动力来源可大致分为食品价格的推动和非食品价格从上游向下游的传导。食品价格的不确定性主要来自于新一轮猪周期何时开启。目前，本轮猪周期正处于产能去化阶段，猪肉价格同比增速已经连续16个月负增长，是拖累CPI走势的主要原因。去年6月后，能繁母猪存栏数量出现环比下降趋势，按照历史规律推算，反映到对生猪出栏的影响大致滞后10个月，也就是今年下半年猪肉价格可能进入新一轮上涨。非食品价格的走势与PPI具有较强的关联性，价格从上游向下游的传导在很大程度受到全球输入性通胀的影响。
当前，全球通胀仍处于持续升温中。今年1月，美国CPI同比上涨7.5%，创1982年以来的40年新高。欧元区调和CPI同比上涨5.1%，为1997年有数据记录以来的新高。英国CPI同比涨幅也达到了5.5%，创1992年以来的新高。本轮全球通胀主要源于疫情冲击下的供给受限。地缘政治冲突导致市场避险情绪迅速升温，以能源为首的大宗商品价格再度加快上涨，预计年内价格易上难下，输入性通胀压力增加。
图42022年年初至3月3日主要大宗商品涨幅
数据来源：Wind，经作者计算。
在国内大宗商品保供稳价等政策调控下，我国通胀水平有望保持在可控区间，但未来通胀走势仍然存在不确定性。一方面，在全球通胀高企的情况下，我国面临输入性通胀风险。另一方面，大宗商品价格经历了去年暴涨之后，今年年初以来天然气、棕榈油、原油、铝、动力煤、铁矿石等主要能源和原材料价格再度出现明显上涨，如果新一轮猪肉价格上涨叠加价格从生产端向消费端传导形成共振，那么将对CPI形成较大上涨压力。
五、市场主体
《政府工作报告》提出，要着力稳市场主体保就业，加大宏观政策实施力度。上亿市场主体承载着数亿人就业创业，保市场主体是保就业、保民生的关键。但是，目前市场主体复苏分化有所加剧，由于原材料供应偏紧，价格上涨等，中小微企业等市场主体的生产经营还存在困难。从反映景气程度的制造业PMI指数上看，今年2月大型企业PMI指数环比回升0.2个百分点至51.8%，为连续第3个月回升，创近7个月新高。中型企业PMI指数止跌回升，2月环比回升0.9个百分点至51.4%，创去年4月以来的新高。小型企业PMI指反复波折，于2021年5月以来连续10个月位于荣枯线之下，且跌幅持续加深，2月环比下降0.9个百分点至45.1%，创2020年3月以来的新低。
为支持市场主体，今年要继续完善减负纾困。财税支持方面，将实施新的组合式税费支持政策。近年来我国减税降费力度持续增加，2016-2020年我国新增减税降费规模超过7.6万亿元，去年新增减税降费超过1万亿元，对“放水养鱼”和涵养税源发挥了积极效果。今年，在去年实施的“小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税”的基础上，“对小微企业年应纳税所得额100万元至300万元部分，再减半征收企业所得税”。对留抵税额实行大规模退税，预计将留抵退税达到1.5万亿元，全年退税减税约2.5万亿元。
金融支持方面，一是进一步实施普惠金融。去年，大型商业银行普惠小微企业贷款增幅超过40%，今年要求继续推动普惠小微贷款明显增长、信用贷款和首贷户比重继续提升。二是继续加大结构性支持力度，央行已经部署了两项直达工具的接续安排，今年要继续用好这些支持工具，并增加支农支小再贷款。三是对困难行业和企业进行纾困，加大融资支持力度，避免出现行业性限贷、抽贷、断贷。四是继续推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费，实实在在降低综合融资成本。
科创支持方面，今年会将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%，加大对企业创新的激励力度。将在资金、人才、孵化平台搭建等方面对“专精特新”企业给予大力支持。
下篇温彬首席研究院将会从投资、消费、外贸、财政政策、货币政策五个方面继续解读今年的政府工作报告
（作者系中国民生银行首席研究员）
